Jan Fridthjof Bernt professor emiritus, dr. jur.
Artikkelen er publisert i Samfunn og økonomi 2/2024
Utgangspunkt: Lokalt selvstyre som konstitusjonelt prinsipp
I Norge treffes avgjørelser om offentlig administrasjon og borgernes rettsstilling av offentlige organer på tre ulike, demokratisk forankrede, forvaltningsnivåer: i statsforvaltningen, i fylkeskommunene og i kommunene. I kommuneloven § 2-1 fastslås at «Norge er inndelt i kommuner og fylkeskommuner med en egen folkevalgt ledelse». I denne bestemmelsen understrekes det at kommunene og fylkeskommunene ikke er en del av den hierarkisk oppbygde statsforvaltningen: «Hver kommune og fylkeskommune er et eget rettssubjekt og kan ta avgjørelser på eget initiativ og ansvar». Kommuner er selvstendige offentligrettslige rettssubjekter, med egne rettigheter og plikter. Verken regjeringen eller departementene har noen alminnelig styrings-, instruksjons- eller overprøvingsmyndighet overfor kommunene og fylkeskommunene.
I Det europeiske charteret om lokalt selvstyre1 påtok Norge seg i 1985 en rettslig forpliktelse til å sørge for at «Prinsippet om lokalt selvstyre skal anerkjennes i nasjonal lovgivning, og i grunnlov hvor dette lar seg gjennomføre». Her kunne vi da vise til en rekke kommunelover, med formannskapslovene av 1837 som startpunkt, og i tillegg til at i Norge legger vi til grunn at kommunenes kompetanse er «negativt avgrenset»2 og dermed bare kan begrenses ved lov.
I Kommuneloven av 2018, i siste setning i § 2-1, er dette siste nå sagt uttrykkelig: «Begrensninger i det kommunale og fylkeskommunale selvstyret må ha hjemmel i lov». Samtidig er det påfallende og tankevekkende at Stortinget lenge oppfattet kravet i konvensjonen om grunnlovfesting av dette prinsippet som problematisk. Først i 2016 fikk vi, etter mange års debatt og flere nedstemte forslag, en bestemmelse om kommunalt selvstyre i § 49 i Grunnloven: «Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer».3
Lokalt selvstyre – desentralisert forvaltning
I dette systemet er lokaldemokratiet en modell for desentralisert forvaltning. Styrings- og vedtaksmyndighet er lagt til organer som ikke er underavdelinger av den sentrale statsforvaltningen. De er altså ikke en del av «den ytre etat» i departementene. Hver kommunene og fylkeskommune har lovfestet status som «selvstendig rettssubjekt», med egne rettigheter og plikter, på linje med foreninger, aksjeselskaper og stiftelser.
I dette ligger at vedtaksmyndighet som utøves av kommuner og fylkeskommuner er basert på selvstendige kompetanseregler i lov: «Kommunestyret er det øverste organet i kommunen, og fylkestinget er det øverste organet i fylkeskommunen». Kommuner og fylkeskommuner kan tildeles oppgaver i særlovgivning, men ikke ved forvaltningsmessig delegering som fullmakt til å handle på vegne av regjeringen og departementene, eller administrativt underlagt disse.
Utgangspunktet er kommunens eller fylkeskommunens rådighet over egne ressurser. Kommunen og fylkeskommunen har råderett over egen eiendom og økonomiske midler, men må etter Grunnloven
§ 113 ha hjemmel i lov for å treffe vedtak som innebærer «inngrep overfor den enkelte».4 I tillegg vil en stor del også av andre deler av kommunenes virksomhet være regulert i lov, typisk fordi det tale om tjenesteyting eller tildeling av økonomiske ytelser til borgerne.
Her fastslår Europeisk charter i artikkel 4, nr. 3, som alminnelig regel at «Offentlig myndighetsutøvelse skal i alminnelighet fortrinnsvis utøves av den myndighet som står den enkelte borger nærmest», og (nr. 4) at «Den kompetanse som tilligger lokale myndigheter skal normalt være ubeskåret og udelt. Den skal ikke kunne svekkes eller begrenses av en annen sentral eller regional myndighet med mindre det er fastsatt i lov».
Fra legmannsstyre til administrativ forvaltningsvirksomhet5
I sitt historiske utgangspunkt var det kommunale selvstyret et system for folkevalgt rådighet over – og ansvar for forvaltningen av – ganske begrensede økonomiske ressurser. Det var ikke ment som et redskap for en bred desentralisering av offentlig myndighetsutøving overfor borgerne, men som en ramme for overføring av vedtaksmyndighet over, og økonomisk ansvar for, et begrenset antall lokale arbeidsoppgaver.
Det bærende prinsippet var overføring av myndighet fra embetsverk til lokale demokratiske legmannsorganer. I tråd med dette var det lenge en sterk innebygget skepsis til alt som kunne innebære etablering og vekst av et kommunalt embetsverk, og delegering av avgjørelsesmyndighet til tilsatt administrasjon. Tilsatte i kommuneadministrasjonen ble gjennomgående oppfattet som sekretariat og iverksettere for kommunestyret og andre folkevalgte organer.
Ikke før i 1980 ble det vedtatt en bestemmelse i kommunestyreloven av 1954 om adgang til delegering av vedtaksmyndighet til tilsatt administrasjon «i enkeltsaker eller typer av saker som må anses som kurante», og først i kommuneloven av 1992 ble det gitt regler som lovfestet prinsippet om en enhetlig og hierarkisk organisering av kommuneadministrasjonen som et generelt prinsipp, under ledelse av én «rådmann», altså dagens kommunedirektør.6
Denne utviklingen av forholdet mellom folkevalgt ledelse og tilsatt administrasjon var en nødvendig konsekvens av en voldsom vekst i omfanget og kompleksiteten av kommunenes arbeidsoppgaver.
I begynnelsen var dette egeninitiert, men etter hvert har slike funksjoner blitt forankret i lovbestemmelser om kommuners oppgaver og ansvar. Kommunene og fylkeskommunene har i stigende grad blitt førstelinjetjeneste for statlig politikk på en rekke områder. Dette skjedde først ved at de fikk et lovfestet ansvar for å organisere ulike tilbud til borgerne, som undervisning og sosial- og helsetjenester, og etter hvert også ved at de ble pålagt et rettslig ansvar for å gi slike tjenester til dem som har krav på slike etter lov.
Tyngdepunktet i den kommunale virksomheten er med dette i stigende grad flyttet fra generelt rettet regulerings-, kontroll- og planleggingsvirksomhet til individuelle vedtak om ytelser til borgere. Dette er avgjørelser som i det vesentlige er forankret i statlig fastsatt regelverk og retningslinjer, og som gjennomgående må treffes individuelt i den kommunale eller fylkeskommunale administrasjonen, men under statlig kontroll og overprøvingskompetanse. Kommunene er på en rekke områder blitt utførende organer for statlig vedtatte rettslig og politisk normerte generelle avgjørelser.7
Krav om forsvarlig økonomi
Lokalt selvstyre ble etablert og satt ut i livet under til dels sterk skepsis fra embetsverk og mange rikspolitikere, og ulike former for statlig kontroll med både lovligheten og forvarligheten av virksomheten har hele tiden vært et hovedtema. Vi har hatt og har en rekke ulike former for mekanismer for kontroll med både lovlighet og forsvarlighet av virksomheten i kommunalforvaltningen.
Tradisjonelt har økonomiforvaltningen vært det sentrale temaet. Vi har fått stadig mer detaljerte regler og kontrollmekanismer for kommunal budsjettering og kommunerevisjon, og et omfattende system av bestemmelser om statlig intervensjon i den kommunale handlefriheten når kommunekassen er i ferd med å gå tom og kredittmulighetene begynner å bli uttømt.
Et stort antall kommuner har opplevd å bli tatt under en form for statlig formynderskap når økonomien har kommet i alvorlig ubalanse, og blitt ført inn i det såkalte ROBEK-registeret, etter reglene om dette i kommuneloven § 28-1. Statsforvalteren eller departementet skal da kontrollere lovligheten av alle budsjettvedtak, og må godkjenne vedtak om opptak av lån eller avtaler som vil påføre kommunen utgifter ut over de fire neste budsjettårene.
Hvis kommunen stadig ikke klarer å betale forfalt gjeld, plikter kommunestyret å treffe vedtak om «betalingsinnstilling» etter kommuneloven §§ 29-2 og 29-3. Om det ikke gjøres, påligger det departement eller statsforvalter å treffe slikt vedtak.
Adgang til å ta kommunen under administrasjon
Når vedtak om betalingsinnstilling er truffet, er kommunen satt «under administrasjon» av en «tilsynsnemnd» bestående av ordfører, kommunedirektør og minst tre statlig oppnevnte medlemmer. Kommunen kan da ikke foreta noen utbetalinger uten etter fullmakt eller godkjenning fra denne nemnden.
Dette kan fremtre som et sterkt og målrettet styringsmiddel for staten. Nå blir kommunen eller fylkeskommunen «satt under administrasjon». Men så viser det seg at dette er et virkemiddel statsforvaltningen ikke ønsker tatt i bruk. Til nå har departement eller statsforvalter ikke bare unnlatt å vedta betalingsinnstilling av eget tiltak, man også nektet kommuner som selv har villet vedta dette, å iverksette et slikt tiltak. Grunnlaget for dette er bestemmelsene om lovlighetskontroll i kommuneloven kapittel 2.
Når kommunestyret eller fylkestinget treffer et slikt vedtak, kan det oppheves av statsforvalter eller departement ved lovlighetskontroll, ikke bare etter lovlighetsklage fra minst tre medlemmer av kommunestyret eller fylkestinget (§ 27-1, første avsnitt), men også «på eget initiativ» (§ 27-1, andre avsnitt). Dette siste kan departementet etter loven bare gjøre «hvis særlige grunner tilsier det», og i et rundskriv til tilsvarende bestemmelse i kommuneloven av 1992 understrekes at utgangspunktet må være at lovlighetskontroll på eget initiativ ikke skal settes i verk uten det foreligger slik klage. Men uttalelser i forarbeidene til dagens lov må forstås slik at det i siste instans er opp til departementets eller statsforvalterens skjønn om slik kontroll skal iverksettes.8
Forklaringen på motviljen mot å gripe inn på denne måten, ligger etter alt å dømme i første rekke i en frykt for at en slik betalingsinnstilling kan bli en innfallsvinkel for krav om særlige statlige tilskudd til den aktuelle kommunen. Tilsynsnemnden som oppnevnes etter vedtak om betalingsinnstilling, er ikke et konkursstyre som skal prioritere og dele ut til ulike fordringshavere så langt det ennå er penger i kassen.
Betalingsinnstilling betyr betalingsutsettelse
Betalingsinnstilling betyr ikke at de aktuelle gjeldspostene bortfaller, bare at tidspunktet for å betale skyves ut i tid. Tilsynsnemndens oppgave er gjenopprette balansen i kommuneøkonomien innenfor de foreliggende rammer, ikke å slette eller redusere krav fra kreditorer. Det som skal skje, er at etter at kommunestyret har uttalt seg, skal nemnden vedta et nytt årsbudsjett og en ny økonomiplan for kommunen, som deretter sendes departementet til godkjenning.9
Det betyr at nemnden, og departementet, må vurdere og ta stilling til om disse plandokumentene oppfyller kravene i kommuneloven når det gjelder innhold og utforming, herunder (Koml. § 14-4, andre og tredje avsnitt) om at økonomiplan og årsbudsjett «skal settes opp i balanse og være realistiske, fullstendige og oversiktlige». I dette kravet om realisme ligger ikke minst at man må bygge på velbegrunnede og godt dokumenterte anslag om volumet på bundne utgifter, som til nødvendig bemanning og vikarutgifter til lovpålagt skole og barnevern, og helse- og omsorgstjenester.
Sentralt i denne sammenhengen er at bestemmelsen i kommuneloven, § 14-5 første avsnitt, første setning, om at årsbudsjettet er bindende for alle kommunale organer, etter siste setning samme sted ikke gjelder «for utbetalinger som kommunen eller fylkeskommunen har en rettslig plikt til å foreta». Rettslige forpliktelser går her som ellers foran budsjett.
Det betyr at når vedtak i tilsynsnemnden og nytt årsbudsjett og økonomiplan er godkjent av departementet eller statsforvalteren, vil statsforvalteren i neste omgang kunne møte seg selv eller departementet i døren når det skal føres «tilsyn med lovligheten av kommunens eller fylkeskommunens oppfyllelse av plikter som er pålagt i eller i medhold av lov» (Koml. § 30-2). Godkjenning av årsbudsjett vil ikke kunne lovliggjøre brudd på etablerte normer for hva som er et lovlig tjenestetilbud.
Er lokalt selvstyre mulig i en velferdsstat?10
De kommunene som ble opprettet ved de norske formannskapslovene av 1837, var ikke klassiske offentlige myndighetsorganer, med kompetanse til å treffe vedtak om den enkelte borgers rettsstilling. De var nærmest en type store «velforeninger», med begrenset egen skattleggingsrett for å kunne bevilge penger til formål som tjente til «at varetage communens gavn og bedste».11 Helt fra starten var de var under ganske stramt statlig tilsyn, ved regler om kontroll og godkjenning av alle viktigere vedtak.12
Etter en forsiktig startfase fikk vi imidlertid i siste halvdel av 1800-tallet en sterk vekst i omfanget av den kommunale virksomhet, særlig når gjaldt sosiale oppgaver og utvikling av næringsliv og lokal infrastruktur,13 en utvikling som siden har fortsatt og akselerert. Viktige elementer i det som senere ble et velferdsstatlig ansvar, ble således først realisert i enkeltkommuner.
Denne veksten av oppgaveporteføljen førte til at kommunene og lokalsamfunnene ble svært sårbare overfor økonomiske tilbakeslag i det sentrale elementet i grunnlaget for virksomheten – lokale skatteinntekter.14 Denne sårbarheten var en konsekvens av at forholdet mellom stat og kommune hadde endret karakter. Den liberalistiske minimumsstaten var kjørt på historiens skraphaug.
Kommunene ble arenaer for en ny forståelse av forholdet mellom borger og fellesskap, som ivaretakere av grunnleggende sosial sikkerhet for borgerne i nærmiljøet. Etter hvert ble det derfor oppfattet som et statlig ansvar å sørge for at kommunene fungerte og kunne ivareta de oppgavene som de hadde påtatt seg, på en forsvarlig måte.
Etter at utviklingen av moderne velferdsstatlig tenkning for alvor tok fart etter andre verdenskrig, har det nå blitt oppfattet som et statlig ansvar ikke bare å påse at kommunene er i stand til å ivareta sine oppgaver overfor lokalbefolkningen, men også at de rent faktisk gjør det. Fremveksten av velferdsstaten har medført en dramatisk vekst i omfanget av kommunenes oppgaver, og moderne velferdsstatlig tenkning har vært drivkraft for en gradvis utvikling av nasjonale standardkrav til tradisjonelle og nye kommunale tjenester innenfor opplæring, sosialomsorg og helsevesen.
Som en konsekvens av dette skiftet i tenkningen om statens ansvar overfor borgerne, blir rikspolitikerne nå i stigende grad holdt ansvarlig for svikt i lokale tjenestetilbud. Dette har utløst en katalog av statlige økonomiske insitamenter, rettslige krav og rettighetslovgivning fra statens side, for å sikre at kommunen leverer det borgerne skal ha krav på. I tillegg blir også arealforvaltning i stigende grad oppfattet som et nasjonalt anliggende, både ut ifra ønsket om rasjonell utnyttelse og utbyggingsmønster, og ut ifra miljøhensyn.15
Politiske og økonomiske ansvarsforhold
Dette har ledet oss frem til et komplisert system når det politiske og økonomiske ansvarsforhold. Handlingsrommet for det lokale folkestyre har blitt stadig mer innskrenket av statlig fastsatte, både rettslige og økonomiske, rammebetingelser. Stortinget ikke bare definerer krav til kommunenes virksomhet i lovs form, det fastsetter år for år de økonomiske rammebetingelsene for denne. Handlingsrommet for lokalpolitiske valg blir gradvis stadig mindre.
I denne situasjonen får vi en «kontrollspiral»: Jo mer staten involverer seg og stiller krav til den kommunale ivaretakelsen av disse oppgavene, jo sterkere blir presset på nasjonale myndigheter om å gripe inn eller iverksette tiltak for at kommunene rent faktisk oppfyller disse forventningene. Og jo mer staten involverer seg, som kontroll- eller klageinstans, eller ved økonomiske overføringer som er øremerket eller begrunnet i ivaretakelsen av disse oppgavene, jo sterkere opplever man derfra behovet for en løpende effektiv kontroll med de aktuelle forvaltningsområdene.
For kommunene kan det skape en tidvis nesten umulig tvangssituasjon i valg mellom etterlevelse av krav om henholdsvis budsjettdisiplin og rettslig baserte innholdsmessige krav til virksomheten. For staten er problemet ikke bare at kommunene kan sette seg i en situasjon der de ikke har ressurser til å utføre sine oppgaver, men også at en effektiv kontroll med at kommunene og fylkeskommunene etterlever de rettslige krav til ulike sider av virksomheten, vil kunne utløse krav om økte statlige tilskudd. Det store omfanget av lovpålagte forpliktelser utydeliggjør hva som er årsaken til manglende oppfyllelse av lovfestede krav til ulike tjenester og tiltak, utilstrekkelig statlig finansiering eller svikt i politisk ledelse i kommunen.
Intern kvalitetskontroll i kommunene
Et virkemiddel for staten er her å utvikle mekanismer som sikrer en fungerende intern kvalitetskontroll i kommunen selv. En hovedstrategi er regler om styrking av egenkontrollen i kommuner og fylkeskommuner, slik det er gjort i kommunelovens «Syvende del. Egenkontroll».
Førstelinjeansvaret for kontrollen ligger hos revisor, som «skal utføre regnskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon, eierskapskontroll og annen kontroll som er bestemt i lov eller i medhold av lov» (Koml. § 24-2, første avsnitt). Et sentralt element er her «forvaltningsrevisjon», som etter §23-2 «innebærer å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, regeletterlevelse, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak».16 Revisor «skal rapportere om sitt arbeid og resultatene av sin revisjon til kontrollutvalget» (§ 24- tredje avsnitt). Kontrollutvalget skal så «rapportere resultatene av sitt arbeid til kommunestyret eller fylkestinget» (§ 23-5).
Kontrollutvalget er ikke en instans for overprøving av enkeltavgjørelser, verken etter klage eller av eget tiltak. Utvalgets oppgave er – på linje med klassisk revisjon – å foreta en etterkontroll av ulike sider av den kommunale virksomheten. Slik kontroll kan skje med utgangspunkt i enkeltsaker, men utvalget har ikke mandat til å overprøve eller tilsidesette vedtak truffet av kommunale organer. Det er det etter kommuneloven § 22-1 bare kommunestyret eller fylkestinget som kan, og for enkeltvedtak etter forvaltningsloven også særskilt klagenemnd, se forvaltningsloven § 28 andre avsnitt, første setning.
Kontrollutvalget skal ha sitt eget sekretariat, som «skal være uavhengig av kommunens eller fylkeskommunens administrasjon» (Koml. § 23-7 tredje avsnitt). Dette har klart nok potensial for å fungere som et faglig korrektiv til kommuneadministrasjon og folkevalgte organer. Men kontrollutvalget treffer altså ikke realitetsvedtak; det skal bare «rapportere» til kommunestyret eller fylkestinget. Kontrollutvalget er et hjelpeorgan for kommunestyret eller fylkestinget, og dette «kan når som helst velge medlemmer til utvalget på nytt».
Konklusjonen må etter dette bli at problemet med uklare ansvarsforhold mellom stat og kommune ikke lar seg eliminere bare ved en effektiv internkontroll i kommunen. Og dette er ikke bare et forvaltningsmessig problem, det er fremfor alt en stadig sterkere trussel mot det lokale folkestyrets legitimitet.
Kan vi gjenreise kommunen som en relevant politisk arena via lokalt selvstyre?
Kommunalt selvstyre ble etablert som et mottrekk mot et ukontrollerbart statlig embetsverk. Vi opplever nå at kommunaldemokratiet mer og mer må gi tapt ikke bare overfor statlige styringsønsker, men også for sitt eget byråkrati. Problemet med byråkrati er ikke hvem som sitter der eller hvordan de utøver sine funksjoner, men at dette i stigende grad er unndratt demokratisk kontroll.
Kommunal parlamentarisme har vist seg å forsterke snarere enn å svekke denne utviklingen. I stedet for et vanskelig håndterbart administrativt apparat som treffer, eller i alle fall utformer grunnlaget for, en dominerende del av de vedtakene som treffes, får vi et politisk ledersjikt som så å si har flyttet inn i kommuneadministrasjonen. Denne doble funksjonen, som politisk og administrativ ledelse, genererer et uttalt behov for å skjerme seg mot uønsket innsyn i problematiske beslutningsprosesser, premisser for slike avgjørelser, og de faktiske konsekvensene av disse.
Her klarte kommunerådene å få skrevet inn i offentleglova § 16 første avsnitt et unntak fra de generelle reglene om offentlig innsyn i saksdokumentene for folkevalgte organer for «saksframlegg med vedlegg og sakliste til førebuande møte i kommuneråd og fylkesråd der ein ikkje skal gjere vedtak eller leggje fram innstilling». Kommunerådet har dermed overtatt også rollen som den relevante politiske arenaen som ellers tilligger kommunestyret, formannskapet og andre folkevalgte organer.
Stadig minkende rom for lokalt selvstyre
Det grunnleggende problemet er likevel at demokrati uten politisk handlingsrom ikke er bærekraftig. Problemet er et stadig minkende selvstendig kommunalpolitisk rom som ramme for politisk engasjement og prosesser. Når velgerne oppdager hvor lite de lokale folkevalgte egentlig bestemmer eller kan gjøre, slutter de ganske enkelt å bry seg om hvem de velger.
Der lokalpolitikken overhodet fortsetter å eksistere, er den i stigende grad knyttet til individuelle klager eller debatt om isolerte enkeltsaker, ikke til de overordnede valgene som må foretas i budsjettvedtak og løpende forvaltning. Når disse blir vanskelige, viser lokalpolitikerne – med rette eller urette – gjerne bare til at staten ikke har gitt dem tilstrekkelige ressurser til å løse de oppgavene de er pålagt, og dermed stemmer velgerne ved det neste kommunevalget i stort omfang slik de ville ha stemt ved valg til Stortinget.
Dette er avgjort, men ikke bare, et spørsmål om økonomiske rammebetingelser for kommunal og fylkeskommunal forvaltning. Også statlig detaljstyring og ukontrollerbar byråkratisk kontroll er en viktig faktor. Her, som i store deler av all offentlig forvaltning, er den største utfordringen både for effektivitet og legitimitet av virksomheten den overveldende og selvgenerende massen av detaljforskrifter og lite gjennomtenkte og operative kontroll- og overprøvingssystemer.17 Dette blir i stor grad grunnlag for en mekanisk, nærmest matrise- eller algoritmepreget, utøvelse av avgjørelsesmyndighet, noe som ikke minst er en utfordring for bestrebelsene på å opprettholde eller skape «forvaltning med et menneskelig ansikt».18
Bak ligger også det grunnleggende strukturelle problemet; sammensetningen av kommunenes ansvarsområde. Her står vi et langt stykke på vei overfor en irreversibel utvikling. Den moderne velferds- og forvaltningsstat vil i økende grad måtte basere seg på rettslig normering av individuelle avgjørelser, av både effektivitets- og rettssikkerhetshensyn. Det er ikke noe politisk apparat, verken statlig eller kommunalt, som kan gjennomføre en løpende styring med forvaltningens enkeltavgjørelser og praksis uten ved hjelp av generelle normer – altså lover og forskrifter.
Vi trenger et enklere og forståelig rammeverk
Men det betyr at det er helt avgjørende at vi har et reguleringsmessig og organisatorisk rammeverk for offentlig forvaltning og forholdet mellom de ulike forvaltningsnivåene som er både forståelig og operativt. I dag er det stadig tydeligere at dette svikter i store deler av det offentlige styringssystemet. Det er et påtrengende behov for en kritisk gjennomgang av reglene om klage, overprøving og kontroll med kommunale vedtak og virksomheter.
Vi trenger slike mekanismer, både av hensyn til borgernes velferdsstatlige rettssikkerhet og for å ivareta nasjonale fellesskapsverdier som naturvern og jordvern. Men her er det et stort behov for en samlet kritisk vurdering utformingen av de ulike vurderingsnormene og prosedyrene for og kontrollen med etterlevelsen av regelverk og praksis.
Et hovedtema må her være tapet av effektivitet og forvaltningsmessig legitimitet ved ulike kontroll- og etterprøvingssystemer, og en ufravikelig målsetting må være å oppnå en radikal forenkling og ensartet utforming av regelsystemer og saksbehandling. Det er avgjørende viktig at fokus i den statlige kvalitetssikringen av kommunal virksomhet flyttes fra byråkratisk kontroll med formelle vedtak til en virkningsrettet kontroll med kvaliteten på lovpålagte ytelser eller faktiske tiltak.
Tidligere forsøk på slike reformer, som Lovstrukturutvalgets fyldige innstilling i 1992,19 har i stor grad strandet på et solid forankret tunnelsyn i departementene. Det første og viktigste organisatoriske grepet i en slik prosess må derfor være ikke bare å oppnevne et nytt utvalg med stor faglig kompetanse og et sterkt sekretariat, men å legge ansvaret for oppfølging av saken til Statsministerens kontor. Vi har ikke noe «overdepartement» med en slik kapasitet og posisjon at det kan overstyre fagdepartementenes snevrere baserte vurderinger.
Endelig må vi ta på alvor faren for at kommunaldemokratiet bare blir en intern øvelse for en utvalgt krets folkevalgte. Demokrati er det som skjer mellom valgene. Det må være mulighet og interesse for politisk debatt også forut for vedtak som treffes. Dette vil i første rekke måtte skje i lokale medier, men det krever at disse har tilgang til relevant informasjon, og kapasitet til og interesse for det. Dette gjelder selv om det er slik at når enkeltsaker kommer til avgjørelse i folkevalgte organer, er disse ofte så endelig utredet, og noen ganger også – ulovlig – klarert med utvalgte folkevalgte, at det formelle vedtaket kan få karakter av ren sandpåstrøing.
Lokalt selvstyre gir engasjement
Et fungerende lokaldemokrati er helt avhengig av offentlig innsyn og mulighet for kritisk debatt både før og etter det treffes vedtak. Men da må premissene for de avgjørelsene som treffes være kjent. Bestemmelsene i kommuneloven 11-3 og offentleglova § 16 om offentlig innsyn i saksdokumenter før vedtak treffes, er av avgjørende betydning for muligheten til lokalt engasjement. Og samtidig er det grunnleggende viktig at vi har fora for informasjon og debatt om kommunale saker, noe som bare er mulig hvis vi opprettholder og styrker støtten til lokale medier, på papir og på nett.
Demokratiets siste skanse – både statlig og lokalt – er en åpenhetskultur som kan danne grunnlaget for et fungerende offentlig rom – og dermed for en løpende kritisk debatt som kan virke styrende på politiske beslutninger og initiativer. En moderne velferdsstat kan ikke basere seg på 1800-tallets demokratiforståelse. Hovedutfordringen for lokaldemokratiet er ikke å føre kontroll med de folkevalgte organene, men å få kontroll over det voksende byråkratiske styrings- og rapporteringsapparatet på flere nivåer, og det effektivitetstapet dette genererer.
I vår sammenheng er det nødvendig med et sterkt kritisk blikk og en bedre forståelse av både byråkratiske og demokratiske prosesser i samspillet mellom stat og kommune hvis vi vil unngå et dramatisk legitimitetstap for det kommunale selvstyret. Vi må klare å styre kommunaldemokratiet mellom statsbyråkratiets Skylla og det kommunale politikerbyråkratiets Kharybdis.20 Regelforenkling og gjennomsiktighet er våre siste effektive våpen i denne kampen.
NOTER
1 15. oktober 1985, artikkel 2.
2 Bernt, Overå og Hove: Kommunalrett. Universitetsforlaget 2002, s. 76–82.
3 Bernt, Overå og Hove: Kommunalrett, s. 24–26. Stokstad i Mestad og Stokstad: § 49, s. 487–495, og Mestad og Michalsen: Grunnloven. Historiske kommentarutgave 1814–2020, Universitetsforlaget 2021.
4 Bernt: «§ 113» s. 1253–1262, i Mestad og Michalsen, Grunnloven. Historiske kommentarutgave 1814–2020. Universitetsforlaget, 2021.
5 Se nærmere om denne utviklingen. Bernt: «Kommunaldemokrati eller velferdsstat? En rapport fra en brytningssone i et naboland». I Bull, Lundin og Rynning (Red.). Allmänt och enskilt. Festskrift till Lena Marcusson. Iustus förlag. Uppsala, 2013,
s. 21–32.
6 Bernt, Overå og Hove, s. 387–397.
7 Se nærmere om dette. Bernt: «Kommunenes fremtid: Lokalpolitisk arena eller desentralisert statsforvaltning?». I Baumbach, Blume og Gøtze (Red.). Ret på flere felter. Forvaltning, Governance, Retssikkerhed. Jurist- og Økonomiforbundets Forlag (Kbh.), 2015, s. 137–153.
8 Overå og Bernt: Kommuneloven 2018. KF (Oslo), 2018,
s. 497–499.
9 Se om betalingsinnstilling: Overå og Bernt, s. 521–524.
10 Jf. Bernt: «Kommunaldemokrati eller velferdsstat? En rapport fra en brytningssone i et naboland». I Bull, Lundin og Rynning (Red.). Allmänt och enskilt. Festskrift till Lena Marcusson. Iustus förlag (Uppsala), 2013, s. 21–32.
11 Lov om formandskaber paa landet (1837), § 21; tilsvarende i loven for byene § 17. Jf. Baldersheim: Formannskapslovene 175 år. Skiftande vilkår for lokalt sjølvstyre 1837–2012. Institutt for statsvitskap, Universitetet i Oslo, 2012.
12 Baldersheim l. c., s. 6–7, og Bernt, Overå og Hove: Kommunalrett, s. 38.
13 Baldersheim l. c., s. 7–8, Bernt, Overå og Hove: Kommunalrett, s. 38–39, begge med videre referanser.
14 Baldersheim l. c., s. 8–10.
15 Jf. Bernt: Kommunenes fremtid som lokalpolitisk arena,
s. 145–146.
16 Bernt: «Forvaltningsrevisjon – En demokratisk forutsetning». I Viksveen (Red.). 75 år på vakt for fellesskapets verdier 1945–2020. Norges Kommunerevisorforbund (2020), s. 66–72.
17 Se mer generelt om dette. Bernt: «Rettsstat eller
forskriftsstat?». I Bugge, Indreberg, Syse og Tverberg (Red.). Universitetsforlaget (Oslo), 2016, s. 66–86.
18 Dette siste er et hovedtema i Bernt og Bernt: God forvaltningsskikk. Rettssikkerhet og kommunikasjon og konfliktforståelse i forvaltningen. Gyldendal (Oslo), 2018.
19 NOU 1992:32 Bedre struktur i lovverket. Lovstrukturutvalgets delutredning II. Jeg var ett av medlemmene i dette utvalget.
20 Skylla og Kharybdis er to monstre som Odyssevs møter på sin hjemreise fra Troja. Skylla beskrives som et sekshodet monster med tolv føtter som bor i en hule. Kun overkroppen er synlig, og hvert hode har tre rader skarpe huggtenner. Kommer et skip i nærheten, blir det slukt av Kharybdis’ virvel, eller Skylla griper og fortærer mannskapet. Odyssevs slapp igjennom med sitt skip, takket være råd han mottok av heksen Kirke, men mistet seks av sine menn til Skylla. (Store norske leksikon). Historien brukes gjerne som bilde på et ekstremt vanskelig handlingsvalg mellom to ødeleggende trusler.