Kommunal virksomhet – til beste for samfunnet og innbyggerne

Av Fanny Voldnes, registrert revisor, cand.philol., spesialrådgiver Kommunekonsult og Fagforbundet
Artikkel publisert i Samfunn og økonomi nr. 1 og 2 – 2020

ARTIKLEN ER FAGFELLEVURDERT

Hjelmengrapporten og forsøket på å endre kommuner

Gjennom de siste tretti årene har norsk offentlig sektor blitt utsatt for press. Det har dreid seg om kommersialisering av offentlig forvaltning, privatisering av offentlige oppgaver og svekkelse av den politiske styringen av viktige samfunnsoppgaver.¹ Selv om det også tidligere har vært politiske uenigheter om offentlig sektor, har dette presset representert noe nytt, og det inngår i en internasjonal trend.²

Presset har også rammet kommunene. Et eksempel fra regelverket er forslagene til end­ring i loven om interkommunale selskaper (IKS) i 2014, hvor konsekvensen ifølge flere hørings­instanser ville være nærmest å omskape dem til aksjeselskaper.³ Et annet eksempel er forslaget som ble fremmet i Stortinget av FrP i både 2009 og 2012 om at kommuner skulle begynne å bruke regnskapslovens regler, som beregner bedriftsøkonomisk overskudd.⁴ Ingen av forslagene ble vedtatt.

Med de to Solberg-­regjeringene har presset mot offentlig sektor økt betraktelig. Flere kommuner er slått sammen til større kommuner. Selv før koronakrisen rammet verden og Norge, ble det i lang tid ført en stadig strammere økonomisk politikk overfor kommunene.⁵ I regjeringsplattformen til Solberg­regjeringen står det at det ikke er forskjell på offentlige og private tjenester.⁶ Mantraet har vært at offentlig sektor trenger konkurranse for å være effektiv. Selv om det finnes rapporter som argumenterer mot en slik forståelse,⁷ har denne holdningen til offentlig sektor preget mange rapporter og utredninger som er bestilt av myndighetene.⁸ Det gjelder også den såkalte Hjelmengrapporten som kom i 2018.⁹

Det førte til store protester at et flertall i Hjelmengutvalget foreslo at det burde innføres en generell skatteplikt for kommunale tjenester basert på markedsmessige vilkår når tjenestene selges til andre utenfor kommunen. Hensikten er å likebehandle offentlige og private aktører. Forslaget ble møtt med sterk kritikk. Kritikken dreide seg om at det ikke stemmer at kommuner driver utstrakt forretningsvirksomhet.¹⁰  

I tillegg ble det påpekt at forslagene i rapporten gikk utover kravene i EØS­-regelverket og at det ikke var foretatt samfunnsøkonomiske analyser av tiltakene som var foreslått.¹¹ Etter den massive kritikken engasjerte regjeringen Oslo Economics til å utrede de samfunnsøkonomiske konsekvensene av forslagene og eventuelt foreslå alternative tiltak. Så langt har det kommet to rapporter.¹² Regjeringen har ennå ikke konkludert.

Basert på en analyse av Hjelmengrapporten i en artikkel fra 2017¹³, analyseres i denne artikkelen argumentasjonsrekken i rapportene fra Oslo Economics som leder fram til forslaget om skatteplikt på kommunale tjenester over bestemte terskelverdier. Videre klargjør forfatteren forskjellen på kommunal virksomhet og økonomisk aktivitet, og argumenterer for at forslagene fra Oslo Economics egentlig dreier seg om forsøk på å kommersialisere deler av kommuners aktivitet.

Regelverket – hvem bestemmer?

Det er myndighetene i en stat som bestemmer hvordan offentlig sektor og offentlig forvaltning skal innrettes gjennom nasjonale lover. Bindende avtaler som myndighetene inngår med andre stater har også betydning. For Norges del er det Stortinget som vedtar lover og inngår bindende avtaler med andre lands myndigheter. Eksempler på dette er skatteavtaler med andre land og EØS­-avtalen. Selv om EØS­avtalen har en viss påvirkning på organiseringen av norsk offentlig sektor, er det et åpent spørsmål hvor langt EU­-retten og EØS går når det gjelder kommuner.

I det norske lovverket som angår området har flere vedtatte endringer trådt i kraft etter at Hjelmengrapporten kom. Særlig viktig er den nye kommuneloven som regulerer kommunal virksomhet, § 1­-2.¹⁴ I loven fastslås ikke bare at kommunen er folkestyrt og selvstyrt, men også at «Loven skal legge til rette for at kommuner og fylkeskommuner kan yte tjenester og drive samfunnsutvikling til beste for innbyggerne», i tillegg til å bedrive myndighetsutøvelse.¹⁵

Av konkrete endringer kan nevnes at juridisk organisering av kommunal virksomhet er gjort tydeligere. Blant annet er de gamle § 27­-samarbeidene døpt om til kommunale oppgavefellesskap som har fått konkrete avtalekrav og kan være plassert juridisk både som del av kommunen og utenfor, som eget rettssubjekt.¹⁶

Når det gjelder de kommunale foretakene, skal de nå som hovedregel bruke kommunale regnskapsregler på linje med resten av kommunen¹⁷ og også innlemmes i det nye konsoliderte årsregnskapet som alle kommuner skal avlegge fra 2020.¹⁸ I tillegg er selvkostprinsippet¹⁹, som betyr at inntekter fra innbyggernes avgifts­ og gebyrbetalinger ikke skal overstige hva det koster kommunen å yte tjenesten, tatt inn i loven.²⁰ Det er også utarbeidet regler for hvordan noen tjenester som er skattepliktige gjennom særregler skal behandles i kommuneregnskapet.²¹

Forholdet til EUs regler om statsstøtte er også klargjort i forbindelse med behandlingen av ny kommunelov. Når kommunen gir garantier, er den pålagt et selvstendig ansvar for å vurdere egen aktivitet opp mot forbudet mot offentlig støtte i EØS-­retten. I forarbeidene til ny kommunelov er ansvaret synliggjort i kommentar til kommunelovens nye § 14­19 om garantier: «Når departementet vurderer om en garanti skal godkjennes eller ikke, vil departementet kun se på kommunelovens bestemmelser, og ikke vurdere om garantien går klar av forbudet mot offentlig støtte i EØS­-retten. Dette betyr at kommunene har et selvstendig ansvar for å påse at støttereglene blir fulgt, og må foreta denne vurderingen selv.»²²

Oslo Economics’ forslag til tiltak

Oslo Economics fikk i oppdrag å analysere samfunnsøkonomiske konsekvenser av forslagene fra Hjelmengutvalget, og eventuelt foreslå konkrete tiltak. Deres to rapporter konkluderer med forslag om å innføre skatteplikt for økonomisk aktivitet i kommuner begrenset nedad av to terskelverdier. For mva-­pliktig omsetning over fem millioner kroner foreslås det krav om atskilte regnskaper for ikke­økonomisk aktivitet og økonomisk aktivitet. For økonomisk aktivitet med mva-­pliktig omsetning over tolv millioner, foreslås at aktiviteten skilles ut i eget aksjeselskap.²³ For mva-­pliktig omsetning under fem millioner foreslås ingen tiltak.

Forslagene fra Oslo Economics må forstås som forsøk på å imøtekomme innvendingene som kom mot Hjelmengrapporten. Mens Hjelmengutvalget foreslo at all økonomisk aktivitet skal ha skatteplikt, foreslår Oslo Eco­nomics terskelverdier for når skatteplikten skal inntre. Mens Hjelmengutvalget valgte å se bort fra det såkalte samhandelsvilkåret²⁴ i EUs regler om statsstøtte, har Oslo Economics vurdert om kommunal økonomisk aktivitet kan ha påvirk­ning på handelen mellom EØS-­land.²⁵ For å kunne analysere hva en slik skatteplikt vil innebære for kommunene, er det viktig å vite hva begrepene økonomisk aktivitet og samhan­delspåvirkning innebærer.

Økonomisk aktivitet og samhandelspåvirkning

Begrepene økonomisk aktivitet og samhan­delspåvirkning er utledet fra det generelle forbudet som gjelder statsstøtte i EØS-­avtalens artikkel 61 (1).

Økonomisk aktivitet defineres som «virksomhet som omfatter å tilby varer og tjenester i et marked, og som det normalt tas vederlag for».²⁶ Samhandelsvilkåret innebærer at den økonomiske aktiviteten ikke må påvirke samhandelen mellom land i EØS-­området.

I utgangspunktet gjaldt reglene om stats­støtte og begrepet økonomisk aktivitet bare tradisjonelt næringsliv,²⁷ men det har endret seg med tiden, ifølge Bjørgan: «En viktig for­klaring på dette er de vide formuleringene om økonomisk aktivitet og fordel som kan utledes av rettspraksis. Det er ikke formålet eller måten det offentlige driver en tjeneste på som skal være avgjørende, det er karakteren av tjenesten i seg selv, om denne har en økonomisk karakter, altså at den i prinsippet kan leveres i et marked mot vederlag.»²⁸

Forståelsen og tolkningen av samhandelsvilkåret er også i endring. I flere saker som EU­-kommisjonen har hatt til behandling i perioden 2015–2016 vektlegges virkningen for lokalsamfunn, og det er også konkludert med at aktiviteten har marginal påvirkning på samhan­delen mellom medlemslandene.²⁹ Mye dreier seg om tolkningen og praktiseringen av regelverket.³⁰ Det konkrete spørsmålet er om aktiviteten «kan påvirke» samhandelen eller om det er tilstrekkelig at den «har potensiale til å påvirke». Oslo Economics har valgt den siste definisjonen i sine rapporter: «Offentlig støtte er underlagt EØS­-avtalen dersom støtten har potensiale til å påvirke handelen mellom EØS­-statene».³¹

Dette betyr at spillereglene for kommuner endres når EUs regler om statsstøtte tas i bruk. Handlingsrommet for norske kommuner er imidlertid bestemt av at en kommune må drive økonomisk aktivitet som både³² er konkurransevridende i forhold til andre (private) aktører og³³ i tillegg er egnet til å på­virke handelen mellom EØS­-land, for at aktiviteten skal bli omfattet av statsstøtteregelverket. I denne sammenheng er det viktig å være klar over de særegne norske forholdene med geografiske avstander og spredt bosetting når konkrete saker skal vurderes.

Det må føyes til at det også er knyttet usikkerhet til at begrepene i regelverket stadig er i endring. Det gir mye makt og innflytelse til dem som utarbeider og definerer regelverket. Det er viktig her å minne om at KS/BDO i sin rapport understreker at EUs statsstøtteregelverk ikke er motivert av samfunnets totale velferd.³⁴

I den sammenheng er det også viktig å slå fast at tjenester som utdanning, spesialist­ helsetjenester, kommunale helse-­ og omsorgs­ tjenester, barnehager og barnevern defineres som ikke-­økonomisk aktivitet. Dette er eksempler på tjenester som holdes utenom reglene om statsstøtte fordi de er å betrakte som tjenester av allmenn økonomisk betydning. Begrunnelsen er som Oslo Economics skriver at disse tjenestene er «finansiert av offentlige budsjetter, er basert på solidaritet og forutsetter ikke mer enn marginal egenbetaling».³⁵

Økonomisk aktivitet og næringsvirksomhet

I Norge har vi ikke noen definisjon av økonomisk aktivitet. Det nærmeste vi kommer er begrepene forretningsvirksomhet, kommersiell aktivitet og næringsvirksomhet. Mens forretningsvirksomhet og kommersiell aktivitet ikke har noen konkret juridisk definisjon, finnes det noen definisjoner av næringsvirksomhet, som her Skatteetatens: «Dette innebærer at virksomheten/aktiviteten må være av et visst omfang, være egnet til å gi økonomisk overskudd i overskuelig framtid og drives for eierens egen regning og risiko. Tidsperspektivet er bransjeavhengig.»³⁶

En av de siste definisjonene som er relevant når det gjelder kommuner og vår sammenheng, er en uttalelse fra departementet fra arbeidet med ny kommunelov i 2018: «I hovedtrekk vil organisasjoner som yter offentlige velferdstjenester, og organisasjoner som har allmennyttig eller ideelt formål, som utgangspunkt ikke anses å drive næringsvirksomhet. Forutsetningen er at det ikke foreligger et gevinstformål.»³⁷

I Norge har vi dermed ingen klare regler for hva som omfattes av begrepet økonomisk aktivitet.

Omfanget av kommunal økonomisk aktivitet

I rapporten fra Oslo Economics, hvor det er intervjuer fra 145 kommuner, konkluderes det med at kommuner i all hovedsak ikke driver kommersiell aktivitet: «Den økonomiske aktiviteten til offentlige aktører synes sjelden å være rent kommersiell. Dette indikeres av at formålet med aktiviteten sjelden er å generere inntekter og at aktivitetene vanligvis har en naturlig til­ knytning til aktørenes ansvarsområder.»³⁸

Vi må anta at dette betyr at kommunene i svært begrenset grad driver næringsvirksom­het ut fra norske regler. Det som står igjen er vurderinger av omfanget av det kommunen driver med og som kan defineres som økonomisk aktivitet.

Av intervjuene som Oslo Economics har gjort med kommuner, framgår det at av den mva­-pliktige omsetningen utgjør 60 prosent under 500.000 kroner økonomisk aktivitet, mens 15 prosent utgjør mer enn én million,³⁹ og at: «Det overordnede bilde er at kommuner har forholdsvis mange økonomiske aktiviteter som skjer i svært begrenset skala.»⁴⁰

I undersøkelsen til Oslo Economics oppgir kommunene selv at det er utleie av eiendom som er den viktigste kommersielle aktiviteten. I rapporten fastslås at slik «sporadisk utleie av eiendom» er utbredt i landets kommuner, men har så begrenset omfang for den enkelte kommunen at det ikke er risiko for konkurransevridning i forhold til kommersielle aktører. Videre bemerker Oslo Economics at slik utleie dessuten har positive samfunnseffekter og sannsynligvis ingen eller få negative konsekvenser for konkurransen.⁴¹

Når det gjelder kinodrift, som flere kommuner også oppgir som kommersiell aktivitet, konkluderer Oslo Economics med at aktiviteten vil ha begrenset konkurransevridning i forhold til kommersielle aktører. Årsaken er at kommunal kinovirksomhet i hovedsak foregår i lokalmarkeder der det ikke er rom for kommersiell drift.⁴² I undersøkelsen til Oslo Economics svarer hele 77 prosent av kommunene at kinovirksomheten ikke gir noe økonomisk overskudd, og at formålet med kinoen er å gi innbyggerne tilbud om kino.⁴³

Oslo Economics skriver at all økonomisk aktivitet i prinsippet kan påvirke handelen mellom EØS­-land. Videre fastslås det i rapporten, slik også Hjelmengrapporten an­ tydet, at risikoen for slik påvirkning er størst når omsetningen er stor. Undersøkelsen til Oslo Economics viser at bredbåndsatsingen⁴⁴, næringsavfall og parkering er tjenester med «stor omsetning»,⁴⁵ og at det underforstått innebærer en risiko for at samhandelsvilkåret kan brytes ved slik aktivitet. Her må vi huske at selv om undersøkelsen viser at omsetningen er høy, så vil all slik aktivitet allerede være underlagt skatteplikt hvis den er organisert i AS eller IKS.⁴⁶ Disse aktivitetene vil dermed ikke være aktuelle for de nye tiltakene som Oslo Economics foreslår.

Men også andre forhold må vurderes når det er spørsmål om tjenesten kan være egnet til å påvirke handelen mellom EØS-­landene. I noen bransjer, slik som bredbåndsutbygging, vil det være flere aktører med internasjonale eiere. Dette gjør vurderingene viktige. Når det gjelder for eksempel bredbåndsatsing kan det også argumenteres for at dette er viktig infrastruktur som har et annet og viktig formål for samfunnet, som beredskap og sikkerhet for innbyggere, og derfor kan defineres som kommunal virksomhet.

Når det gjelder kommuners salg av restkapasitet til andre utenfor kommunen, mener Oslo Economics at dette er samfunnsøkonomisk lønnsomt så lenge det foregår i liten skala: «Aktiviteter som skjer i liten skala er også ofte motivert av å utnytte restkapasiteten eller å gi innbyggerne et tjenestetilbud de ellers ikke ville fått – eksempelvis fordi det ikke er kommersielt lønnsomt å levere tjenesten.»⁴⁷

Sitatene fra rapporten fra Oslo Economics viser at omfanget av kommersiell aktivitet i kommuner som innfrir definisjonen av økonomisk aktivitet er lite, ut fra størrelse på omsetning og type tjenester. Imidlertid kan denne økonomiske aktiviteten, selv om den er liten, ha potensial til å påvirke samhandelen mellom EØS­-land.

Det viktige er imidlertid å fastslå at regelverket ikke er til hinder for at kommuner kan innrette virksomhet slik at den faller utenfor EU­regelverkets definisjon av økonomisk aktivitet og ikke kommer i konflikt med samhandelsvilkåret. Det er også sannsynlig at samme argumentasjon kan brukes når kommuner får nye oppgaver som de primært ønsker å drive selv, som for eksempel utbygging av bredbånd som kommunene fikk ansvar for i 2020. Det som trengs er gode vurderinger i hvert konkret tilfelle.

Kommuners organisering og skatteplikt 

Det er flere forhold som må vurderes når spørsmålet er likebehandling av kommuner og kommersielle aktører. Oslo Economics har valgt å undersøke hvorvidt kommunen har en skattefordel fordi kommunen er unntatt for skatteplikt når de utøver kommersiell aktivitet, selv om omfanget altså er lite. I den sammenheng er det verdt å merke seg at det ikke er avklart om skattefritak for offentlig økonomisk virksomhet faktisk er å regne som ulovlig statsstøtte i hen­hold til EUs regelverk.⁴⁸

Det har imidlertid betydning for vurderingene av kommuners kommersielle aktivitet og skatteplikt hvordan kommunens virksomhet er organisert rent juridisk. Det er godt kjent, og også bekreftet i rapporten til Oslo Economics, at kommuner i all hovedsak driver sin kommersielle aktivitet gjennom aksjeselskap.⁴⁹ Pr. juli 2018 er det registrert 2226 aksjeselskaper som eies med mer enn 50 prosent av norske kommuner. Dette omfatter blant annet transportselskaper som Oslo Sporveier AS og Unibuss AS, og utleie av fast eiendom som Åspro administrasjon og utvikling AS, som alle er heleide kommunale aksjeselskaper.

Statistikken omfatter imidlertid også aksjeselskaper som bare er delvis eid av kommuner.⁵⁰ I denne sammenhengen hadde vært mest interessant å vite antallet heleide kommunale aksjeselskaper.⁵¹. Årsaken er at heleide kommunale aksjeselskaper også kan defineres som kommunale virksomheter på bestemte vilkår. Et eksempel her er boliger med sosiale formål.

I denne sammenhengen er det avgjørende å kjenne til at alle aksjeselskaper er underlagt skatteplikt.⁵² Det betyr at all aktivitet som er utført av kommuner gjennom aksjeselskap allerede er underlagt skatteplikt. Det samme gjelder alle interkommunale selskaper (IKS).

Ifølge rapporten fra Oslo Economics opplyser kommunene at 20 prosent av all kommersiell aktivitet som overstiger én million i omsetning utføres gjennom aksjeselskap. Av tjenestene som drives gjennom IKS­er, utgjør 20 prosent av omsetningen mer enn én million i omsetning. All denne aktiviteten er altså i dag underlagt skatteplikt.

Det som gjenstår av kommunal økonomisk aktivitet er dermed det som er organisert i kommunen som rettssubjekt, og drives enten som avdeling eller gjennom et KF. Her utgjør tre prosent av omsetningen av den kommersielle aktiviteten mer enn én million, ifølge svarene fra kommunen. For KF utgjør ti prosent mer enn én million.⁵³ Men også her er allerede noen tjenester underlagt skatteplikt på grunn av særregler. De mest sentrale oppgavene er håndtering av næringsavfall og inntekter fra vannkraft utover konsesjonskraft ut fra bransjeregler.⁵⁴ Skatt på disse tjenestene beregnes ut fra retningslinjer som er laget i tråd med God kommunal regnskapsskikk.⁵⁵

Dette må bety at vi står igjen med et veldig lite omfang av kommersiell aktivitet som utføres av kommunen som rettssubjekt. Imidlertid kan vi ikke helt utelukke at det er aktivitet her som kan innfri definisjonen av økonomisk aktivitet og som er unntatt fra skatteplikt i dag.

Mer om Oslo Economics’ forslag til tiltak

Til tross for egne funn om at omfanget av kommersiell aktivitet som utføres av kommunen som rettssubjekt er veldig lite, og uavhengig av type tjeneste, foreslår altså Oslo Economics at det innføres skatteplikt for all økonomisk aktivitet i kommuner begrenset nedad av to terskelverdier.

Det som gjenstår av kommunal økonomisk aktivitet er dermed det som er organisert i kommunen som rettssubjekt, og drives enten som avdeling eller gjennom et KF.

For mva­-omsetning over fem millioner foreslås det krav om atskilte regnskaper, og for økonomisk aktivitet med omsetning over tolv millioner skal aktiviteten skilles ut i eget aksjeselskap. Forslaget om utskilling er ikke et krav som følger av EUs regler om statsstøtte.⁵⁶

I forbindelse med forslaget om terskelverdier for kommuners skattefritak viser Oslo Economics konkret til Hjelmengutvalget. Flertallet i utvalget foreslo et generelt prinsipp om markedsmessige vilkår for all økonomisk aktivitet, også uavhengig av om aktiviteten ville påvirke samhandelen i EØS­-land. Det betyr at de nærmest setter likhetstegn mellom samfunnsmessig lønnsomhet og drift etter forretningsmessige prinsipper. Dette forslaget går langt utover kravet i EØS­-avtalen.⁵⁷

Under behandlingen i Hjelmengutvalget stemte et mindretall (fire av elleve) mot dette forslaget. Ikke bare vil det innebære en generell plikt for kommunene til å lage et regnskapsmessig skille mellom økonomisk aktivitet og kommunal virksomhet.⁵⁸ Mindretallet mente at et slikt forslag vil innebære en betydelig administrativ, personellmessig og kostnadsmessig byrde for kommunene. Mindretallet uttrykte sterk bekymring for at det kan føre til at flere kommuner ikke lenger kan tilby tjenester til lokalbefolkningen eller at tilbudet blir for dyrt for innbyggerne, og at tjenester som kinodrift og utleie av kommunale bygg dermed kan forsvinne fra små og mellomstore kommuner.

I denne sammenheng er det verdt å minne om ønsket fra utvalget bak ny kommunelov i 2018 om håndteringen av forholdet mellom kommunal virksomhet og næringsvirksomhet, noe som ble fulgt opp i kommuneloven: «Utvalget er svært opptatt av at kommunene i så stor grad som mulig får beholde sin handlefrihet på dette området. Det er derfor viktig ikke å legge frem et lovforslag (ny kommunelov) som overoppfyller kravene i EØS­-avtalen.»⁵⁹

Det er grunn til å tro at dette utsagnet bunner i at utvalget bak kommuneloven har samme oppfatning som mindretallet i Hjelmengutvalget. Skatteplikt passer ikke når for eksempel kommunale eiendomsbygg driver utleie til innbyggerne sine og begrunnelsen ikke er lønnsomhet, men innbyggernes og lokalsamfunnets beste. Slik utleie vil dessuten sjelden påvirke samhandelen mellom EØS­-land, siden det i mange kommuner vil ha begrenset bedriftsøkonomisk lønnsomhet, noe Oslo Economics også skriver.

Ikke­-bagatellmessig skattefordel

Begrunnelsen for kravet om utskilling er at kommunen ellers vil få en ikke-­bagatellmessig skattefordel. Hensikten med atskilte regnskaper er at det skal gi et godt bilde på kostnader og inntekter for å kunne identifisere om det skjer kryssubsidiering, som det hevdes kan gi kommunene en konkurransefordel som en kommersiell aktør ikke har.⁶⁰

Terskelverdien på tolv og fem millioner har Oslo Economics beregnet for ikke å gi kommunen en økonomisk fordel som strider mot reglene om statsstøtte. Selv om det ikke er avklart hvorvidt kommuners skattefritak faktisk vil være ulovlig statsstøtte⁶¹, hevder Oslo Economics at det vil være en ikke­-bagatellmessig skattefordel for kommuner å ikke betale skatt av omsetning som er større enn dette. I EU­-reglene om statsstøtte er grensen for bagatellmessig støtte 200.000 euro over tre år. Terskelverdiene på fem og tolv millioner er beregnet ut fra dette beløpet ved å legge til grunn en selskapsskatt på 22 prosent og en driftsmargin på 25 prosent.⁶²

Selve begrunnelsen for forslaget om å bruke terskelverdier er svak. Årsaken er at kommunene følger helt andre beregningsregler enn kommersielle virksomheter fordi de har forskjellige formål. Mens en kommersiell virksomhet skal generere overskudd og profitt, skal kommunal virksomhet innfri behov ut fra samfunnsmessige mål som er politisk bestemt. Regelverket for kommuner og kommersielle virksomheter er tilpasset denne forskjellen. Det er derfor vanskelig å forstå forslaget om en terskelverdi basert på omsetning når mulighetene til å redusere skattepliktig overskudd (omsetning minus kostnader) er så ulik for kommuner og kommersielle aktører.

Ved vurdering av hva som kan være en «ikke­-bagatellmessig skattefordel» for en kommune er det ikke bare beløpet som har betydning, men hvordan situasjonen er for en potensiell kommersiell konkurrent, når hensikten er å identifisere en eventuell konkurransefordel. Hvor mye skatt betaler faktisk et sammenlignbart kommersielt selskap som for eksempel driver med utleie av eiendom? Det er ikke gjort slike undersøkelser i rapportene fra Oslo Economics. Fra annen forskning vet vi at en kommersiell aktør helt lovlig kan påvirke hvor stort skattepliktig overskudd skal bli.⁶³

Dette er godt kjent i revisor­ og økonom-miljøer, og det framkommer også i rapporten fra Oslo Economics. Regelverket for kommersielle tillater både nye verdivurderinger som gir lavere/høyere avskrivninger og lånerenter, utstrakt kryssubsidiering mellom aktiviteter og flytting av kostnader og inntekter mellom selskaper innad i et konsern både i Norge og til utlandet, i tillegg til framføring av underskudd til fradrag senere år. Dette er faktorer som påvirker hvor mye skatt et kommersielt selskap skal betale. En kommune har ingen av disse mulighetene. Kommuner har krav om fullkostberegninger, i tillegg til at det er eksplisitt forbud mot kryssubsidiering mellom aktiviteter.⁶⁴

Det er også store forskjeller i kontrollen med regnskapene til en kommune og en kommersiell virksomhet. Alle deler av kommunen er underlagt kontroll av årsregnskapet gjennom ekstern revisjon.⁶⁵ Fram til 2012 hadde alle aksjeselskaper revisjonsplikt, men fra 2012 har små aksjeselskaper kunnet velge om de vil ha ekstern revisjon eller ikke. Pr. mai 2017 hadde totalt 70 prosent av alle norske aksjeselskaper benyttet muligheten til ikke å ha ekstern revisjon.⁶⁶ Når det gjelder kontroll fra skatteetaten, så skjer den hovedsakelig ut fra årlige bransjeutvelgelser. For kommersielle aktører er dermed både rapportering gjennom årsregnskapet og skatterapporteringen i stor grad basert på tillit. Dette innebærer totalt sett at en kommersiell aktør er underlagt langt svakere kontroll enn en kommune.

Forskjellene i regelverket, og mulighetene her til å påvirke hvor mye skatt som skal betales (skattegrunnlaget), gjør at det er oppsiktsvekkende at det fremmes et forslag om terskelverdier for å unngå «ikke-­bagatellmessig skattefordel» for kommuner. Konsekvensene av ulikt regelverk gjør at det er høyst uklart om det kan sies noe om hvorvidt det oppnås en «ikke­-bagatellmessig skattefordel» eller ikke.

Det prinsipielle med skatt – det store paradokset

Målet med skatt er å skaffe penger for det offentlige, til stat og kommune, for å finansiere og løse fellesoppgaver for samfunnet. I lys av dette virker det lite logisk å innføre skatte­plikt for deler av kommunens virksomhet på et så svakt grunnlag som her. Forslaget vil bety at det offentlige betaler skatt til seg selv. Det vil si det samme som at man tar penger fra en del av det offentlige og gir til en annen del av det offentlige. Det vil i så fall bli både mye administrativt merarbeid og dyrt for samfunnet. En annen ting er at dersom et kommunalt aksjeselskap genererer overskudd (og betaler skatt), så vil overskuddet tilfalle kommunen og brukes i kommunens aktiviteter ut fra regelverket der.

I forslaget fra Oslo Economics foreslås det at kommunen, ved et eventuelt krav om regnskapsmessig skille mellom kommunal virksomhet og kommersiell virksomhet, kan bruke kommunale regnskapsregler i stedet for regnskapslovens regler.⁶⁷ Begrunnelsen er at dette vil lette arbeidsbyrden for kommunen. Dette er i seg selv en innrømmelse av arbeidsbelastningen som forslaget om terskelverdier vil medføre for kommunene. Men det viktige er noe annet. Spørsmålet er om kommunen skal opptre som en bedrift eller som kommune i sine beregninger og rapporteringer. Sannsynligvis prøver Oslo Economics her å imøtekomme kritikken fra mindretallet i Hjelmengutvalget, som var svært kritisk til at kommunene skulle måtte opptre som bedrifter i et marked.⁶⁸

Problemet kan imidlertid ikke løses ved at kommuner skal kunne bruke kommunale regnskapsregler. Utfordringen er nettopp at veldig ulike regler gjør en sammenligning mellom kommuner og kommersielle aktører nesten umulig. Beregning av «ikke­-bagatellmessig skattefordel» for en kommune ut fra en slik sammenligning er dermed et oppsiktsvekkende forslag. Spørsmålet om valg av ulike regelsett for regnskap og beregning av skattepliktig omsetning er derfor en avsporing i denne sammenhengen.

Hva er kommunal virksomhet?

Når spørsmålet om likebehandling er tema, kan det være hensiktsmessig å minne om hva en kommune er, til forskjell fra en kommersiell aktør. Mens en kommersiell aktør er avhengig av å drive med bedriftsøkonomisk overskudd, har en kommune ansvaret for å yte tjenester og drive samfunnsutvikling til beste for innbyggerne i kommunen, helt uavhengig av hva som er bedriftsøkonomisk lønnsomt. For en kommune innebærer dette ansvar for tunge sektorer som omsorgs-­ og sosialområdet, barnehager og grunnutdanning, men også vann og avløp, renovasjon, brann- og redningstjeneste, kultur­ og idrettsaktiviteter og andre tilbud med sosiale formål.

Disse aktivitetene er kommunal virksomhet. Næringsvirksomhet eller kommersiell aktivitet, som når kommunen driver forretningsmessig utleie av kommunal eiendom eller kontorbygg, er som hovedregel slik skilt ut i egne aksjeselskaper. Hvis kommunen derimot driver utleie av boliger med sosiale formål, anses det i utgangs­punktet som kommunal virksomhet og som ikke-­økonomisk aktivitet, uavhengig av hvordan dette er organisert rent juridisk.

Juridisk organisering av kommunal virksomhet

Det er ingen uenighet om at kommunene står helt fritt til å benytte egne ressurser til å dekke egen etterspørsel. Det betyr at de for å dekke egen etterspørsel kan drive all sin kommunale virksomhet fra kommunens egne enheter/ avdelinger, kommunale foretak (KF) – og kommunale oppgavefellesskap⁶⁹ som inngår i kommunen som rettssubjekt. Dette utgjør kommunen som rettssubjekt, jf. den røde firkanten i illustrasjonen over.

I tillegg til tjenester som drives fra kommunen som rettssubjekt, er tjenester drevet fra IKS, AS og kommunale oppgavefellesskap utenfor kommunen som rettssubjekt også definert som kommunal virksomhet. Det betyr at all virksomhet innenfor den blå stiplede linja i illustrasjonen kan defineres som kommunal virksomhet. Etter at EUs regler om statsstøtte også ble gjeldende for offentlige tjenester er det imidlertid en forutsetning for all kommunal virksomhet at det ikke drives økonomisk aktivitet i et marked og at aktiviteten ikke kan påvirke samhandelen mellom EØS­-landene. Det er karakteren av tjenesten som utføres som er avgjørende, og ikke hvordan virksomheten den drives fra er organisert juridisk. Den svarte pila i illustrasjonen over er uttrykk for presset mot kommunal virksomhet som følge av reglene om statsstøtte – og forslaget fra Oslo Economics om skatteplikt.

Utenfor den blå stiplede linja defineres all aktivitet som økonomisk aktivitet. For eksem­pel vil en kommune som driver forretningsvirksomhet gjennom et AS defineres som økonomisk aktivitet. Anskaffelsesregelverket gjelder i utgangspunktet når kommunen kjøper tjenester fra eksterne. For kommunen får regelverket imidlertid også betydning for de virksomhetene som kommunen har organisert utenfor kommunen som rettssubjekt, fordi IKS, AS og kommunalt oppgavefellesskap utenfor kommunen som rettssubjekt i denne sammenheng betraktes som eksterne foretak, jf. feltet mellom den røde firkanten og den blå, stiplede linja i illustrasjonen.

I regelverket stilles det to krav som IKS, AS og slike kommunale oppgavefellesskap må forholde seg til: aktivitetsvilkåret og kontrollvilkåret. Aktivitetsvilkåret innebærer at aktiviteten som et foretak utfører for kommunene må være minst 80 prosent av total omsetning. Kontrollvilkåret innebærer at private ikke kan være deleiere av selskapet. Det betyr at et aksjeselskap må være heleid kommunalt, av én eller flere kommuner, for å kunne defineres som kommunal virksomhet. Med IKS­-er er det ingen slike utfordringer i forhold til kontrollvilkåret, siden IKS­-er bare kan ha kommunale deltakere.

Når andre enn kommunen utfører tjenester

Det er tradisjon for at kommuner avtaler at private aktører utfører tjenester på sine vegne. Imidlertid har omfanget av dette økt og omfatter også flere områder enn tidligere. Selv om det ikke har direkte betydning for diskusjonen om skatteplikt for kommunal økonomisk aktivitet, har EUs regelverk om statsstøtte og anskaffelses­ regelverket her likevel relevans.

De siste årene har det vært stor offentlig debatt knyttet til at private kommersielle utfører kommunale oppgaver, og særlig på velferdsområdene. For eksempel har det vært flere skandaler der kommersielle aktører har tilegnet seg penger som var ment brukt til kommunale velferdstjenester, til og med uten at kommunen var klar over dette.⁷⁰

Flere lokalpolitikere har uttrykt bekymring for at det generelt blir mindre lokalpolitisk styring og dårligere kontroll med hvordan kommunale midler brukes når kommersielle utfører en oppgave enn når kommunen selv gjør det. Noen kommuner ønsker derfor at ideelle aktører skal kunne utføre tjenester, men ønsker ikke å slippe til kommersielle aktører. I Norge har det de siste årene vært flere diskusjoner om regelverket gjør det mulig at ideelle organisasjoner kan bidra, spesielt når det gjelder barnevern og pleie- og omsorgstjenester. 

Det faller utenfor denne artikkelen å redegjøre for reglene på de enkelte velferdsområdene, så her vises bare til det generelle i regelverket. Forholdet til ideelle aktører er omhandlet i forarbeidene til ny kommunelov. Der skilles det mellom organisasjoner som har gevinstsiktemål, som alltid vil anses som å drive næringsvirksomhet, og dem som primært har allmennyttig formål. Her vises til at ideelle har et visst rom for å delfinansiere ideelle formål med inntekter fra markedet uten å bli ansett for å drive næringsvirksomhet i kommunelovens forstand.⁷¹

Når det gjelder EUs regler om statsstøtte, mener både Eriksen og Bjørgan at ideelle organisasjoner, på samme måte som det offentlige selv, kan utføre velferdstjenester med allmennyttig formål uten gevinstformål for kommuner, uten at dette omfattes av statsstøtteregelverket: «Hvis disse vilkårene er innfridd vil en ideell organisasjon kunne få kompensasjon for de velferdstjenester den utfører, uten at kompensasjonen anses som statsstøtte»,⁷² og «Det er ikke av betydning hvorvidt det offentlige selv leverer tjenesten eller overlater dette til ideelle organisasjoner. Tjenesten vil uansett være å anse som en del av det offentliges tilretteleggelse av ikke-­økonomiske velferdstjenester».⁷³ 

Ideelle aktører kan utføre allmennyttige tjenester for kommuner på bestemte vilkår, gitt at aktiviteten kan defineres som ikke­økonomisk aktivitet og dermed faller utenfor regelverket om statsstøtte, jf. gul firkant i illustrasjonen over. Dette krever en konkret vurdering i hver sak.

Reglene om statsstøtte og offentlige anskaffelser

Vi må legge til grunn at kommunene allerede følger nøye med på hvor mye av kommunens virksomhet som selges til andre utenfor kommunen, inklusiv kommunens egne foretak. Som vi har vist, henger det sammen med 20­-prosent­ grensen i reglene om offentlige anskaffelser. Dersom kommunen selger en tjeneste til andre utenfor kommunen, og dette utgjør mindre enn 20 prosent av omsetningen, defineres tjenesten fortsatt som drevet i egenregi, og kommunen er ikke underlagt reglene om offentlig anskaffelser. 

Hjelmengrapporten og rapportene fra Oslo Economics ser ikke ut til å ha vurdert anskaffelsesreglene, og denne 20­-prosentregelen kan ha betydning for definisjonen av om det foregår økonomisk aktivitet eller ikke. Sannsynligvis burde de to regelverkene blitt sett mer i sammenheng. I diskusjoner om det foregår økonomisk aktivitet i et marked har ESA tidligere vurdert om tjenesten er lagt ut på anbud eller ikke.⁷⁴ ESA må her ha lagt til grunn at definisjonen av økonomisk aktivitet, slik det er definert i EUs regler om statsstøtte, kan vurderes sammen med kontroll-­ og aktivitetskravet i reglene om offentlige anskaffelser.

Det er uklart om det også har betydning for kommunale tjenester og aktiviteter, men størrelsen på omsetningen har vært viktig når det gjelder vurderingen av andre typer offentlige tjenester. Her førte grensen på 20 prosent av omsetningen til at tjenestene ble definert ut fra sin karakter som ikke­-økonomisk aktivitet: «Etter vårt syn ville for eksempel ESAs tidligere saker om videregående skolers kveldskurs, kantinetjenester på Haukeland og sannsynligvis også sykehusapotekene og offentlige tannlegetjenester i dag anses som ikke­-økonomiske aktiviteter pga. 20­-prosentunntaket.»⁷⁵

Oppsummert kan vi si at kommunal virksomhet kan defineres som ikke­-økonomisk når hensikten er at aktiviteten ikke drives med gevinstformål, ikke opererer i et marked, ikke har potensial til å påvirke samhandelen i EØS­-land og uavhengig av hvordan kommunen har organisert aktiviteten rent juridisk.

Et ideologisk valg

Det kan fastslås at kommuner i all hovedsak driver kommunal virksomhet. Videre er omfanget av kommunale tjenester som kan defineres som økonomisk aktivitet, og som ikke allerede er underlagt skatteplikt, begrenset. 

Beregningen som Oslo Economics har gjort for å finne fram til egnede terskelverdier for når skatteplikt skal inntre for kommunal økonomisk aktivitet legitimerer imidlertid ikke tiltakene som er foreslått. Hovedårsaken er at kommuners aktivitet ikke uten videre kan sammenlignes økonomisk med en kommersiell aktørs aktivitet. Konsekvensene av svært ulikt regelverk for kommuner og kommersielle gjør at det det er grunn til å stille spørsmål ved Oslo Economics’ premiss om å beregne «ikke­-bagatellmessig skattefordel». 

Dessuten er det uklart om kommuners skattefritak overhodet kan defineres som «ikke­-bagatellmessig støtte» i henhold til EUs regler om statsstøtte. Gitt aksept av premisset til Oslo Economics, vil det uansett være høyst uklart om kommuner ville oppnå en skattefordel som vil innfri grensen for «ikke­-bagatellmessig støtte» i EUs regler om statsstøtte.

Forslaget fra Oslo Economics vil sannsynligvis heller kunne få som konsekvens at kommuner ville fått en konkurranseulempe i forhold til kommersielle aktører. Forslaget fra Oslo Economics om skatteplikt virker – på samme måte som Hjelmengrapporten – som om det først og fremst er begrunnet i å innfri det politiske ønsket om konkurranse på like vilkår mellom kommersielle aktører og det offentlige, mer enn hva som er samfunnsøkonomisk velferd.⁷⁶ Det er altså ikke noe mål i seg selv at det skal være like vilkår for kommunal virksomhet og eventuelle private konkurrenter. Likebehandling kan være bra – men bare der­ som det er det som er best for landets totale vel­ferd.⁷⁷ 

Både Hjelmengrapporten og rapportene fra Oslo Economics utfordrer egentlig kommunenes rett til selv å drive tjenester for innbyggere og lokalsamfunn. Kommunal virksomhet drives i hovedsak uten gevinstformål og er unntatt for skatteplikt og i tråd med den norske vel­ferdsmodellen, som er basert på at offentlig og privat sektor har ulike mål og oppgaver. Hvis forslagene innføres, vil det bety en betydelig arbeidsbyrde for kommuner som kan føre til at tjenester blir borte i flere lokalsamfunn. I realiteten handler dette derfor om folkevalgtes muligheter til å tilby tjenester de mener innbyggerne har behov for, og dermed kanskje om kommuners rett til selvstyre.

Fotnoter:

1. Reformer og tiltak med dette formålet omtales av noen som New Public Management (NPM).
2. Fanny Voldnes: Folkevalgt styring eller markedsstyring? Status og erfaringer med forretningsorienterte regnskaper i offentlig sektor. Fagbladet Samfunn og økonomi 2/2012.
3. F.eks. Fagforbundets høringssvar: www.regjeringen.no/no/ dokumenter/Forslag-til-endringer-
-lov-om-interkommunale- selskaper/id2351284/
4. Dokument 8:18 (2008–2009) Representantforslag om å  utrede konsekvensene av å gjøre kommuner og fylkeskommuner regnskapspliktige etter regnskapsloven, og Dokument 8:73 S (2011–2012) Representantforslag om å innføre periodiserings- prinsippet i offentlig sektor.
5. Kommuner og offentlig økonomi. Utfordrende kommuneøkonomi og større forskjeller mellom kommuner. Fagforbundet, notat 1/2019 og KS, desember 2019: www.ks.no/fagomrader/okonomi/kno/strammere-
kommuneokonomi-kan-gi-kutt-i-tjenester/
6. Regjeringserklæringen fra Sundvollen 7.10.2013, s. 37.
7. Se f.eks. antologien Kommersialisering av fellesgodene. Virkninger på skatteinntekter, lønn og samfunnsøkonomiske kostnader. Bjarne Jensen (red.). Høgskolen i Innlandet 2019.
8. F.eks. Produktivitetskommisjonens to rapporter NOU 2015:1 og NOU 2016:3: Rapportene om ny kommunestruktur. Kriterier for god kommunestruktur. Mars 2014 og desember 2014.
9. Like konkurransevilkår for offentlige og private aktører. 23. januar 2018 (Hjelmengrapporten).
10. Geir Høin og Fanny Voldnes: Handlingsrommet for kommunal egenregi. Fagbladet Samfunn og økonomi 2/2017.
11. I tillegg til kritiske høringssvar fra mange kommuner, se også Konkurranse på like vilkår – Hvilke samfunnsøkonomiske konsekvenser har dette for kommunesektoren? KS FOU-avd/BDO, 1. desember 2018.
12. Utredning av samfunnsøkonomiske effekter av tiltak for å fremme like konkurransevilkår for offentlige og private aktører i markedet – del 1. Kartlegging av omfanget og økonomisk aktivitet i offentlig sektor. Oslo Economics, januar 2019 og Samfunnsøkonomiske effekter av tiltak for å fremme like konkurransevilkår for offentlige og private aktører i markedet. Hovedrapport, Oslo Economics, 5. januar 2020. 
13. Geir Høin og Fanny Voldnes: Handlingsrommet for kommunal egenregi. Fagbladet Samfunn og økonomi 2/2017.
14. Kommunal virksomhet inkluderer både egeninitierte aktiviteter og lovpålagte oppgaver, jf. NOU 2016:4 Ny kommunelov, s. 24.
15. Kommunelovens § 1-1.
16. Kommunelovens § 19-1 og § 19-4, 4. ledd, punkt b.
17. Kommunelovens § 14-6, jf. Forskrift om økonomiplan, årsbud- sjett og årsberetning for kommuner, § 7-1.
18. Kommunelovens § 14-6, punkt d.
19. Selvkostprinsippet brukes om kommunale oppgaver som er selvfinansierende og uten gevinst for kommunene.
20. Kommunelovens kapittel 15.
21. Skatteutgifter i kommuneregnskapet. GKRS-notat, 2.5.2017.
22. Prop. 46 L (2017–2018), ss. 226, 227, 230 og 231.
23. Forslaget om utskilling er ikke et krav som følger av EUs regler om statsstøtte, ifølge KS/BDO 2020, s. 10.
24. Samhandelsvilkåret – støtteforbudet gjelder bare dersom støtten påvirker eller kan påvirke samhandelen innenfor EØS-området, jf. Hjelmengrapporten, s. 18.
25. KS/BDO, s. 11.
26. Oslo Economics 2020, s. 9.
27. Foredrag av professor Tommy Staahl Gabrielsen: Statsstøtte­ reglene og styringen av offentlig sektor, 17.12.2019, s.4, www.fafo.no/ images/pub/lysark/191217-tommy-staahl-gabrielsen.pdf.
28. Per Andreas Bjørgan: Statsstøtterettslige prinsipper av betydning for saken om det kommunale skattefritaket og konkursforbudet. Notat til LO, 29. november 2017, s. 2.
29. The “Effect on Trade between the Member States” Criterion: Is it Right Criterion by Which the Commission’s Workload Can Be Managed? Cees Dekker, European State Aid Law Quarterly, EStAL 2/2017.
30. Ibid, s. 154, artikkel 107 (1) TFEU/EØS-avtalens artikkel 61 (1).
31. Oslo Economics 2020, s. 47.
32. Forfatterens utheving.
33. Forfatterens utheving.
34. BDO/KS-apport 2018, s. 33.
35. Oslo Economics 2020, s.12.
36. www.skatteetaten.no/rettskilder/type/handboker/ merverdiavgiftshandboken/2018/M-2/M-2-1/M-2-1.4/ 
37. NOU 2016:4 Ny kommunelov, s. 266.
38.  Oslo Economics 2019, s. 9.
39.  Oslo Economics 2019, s. 5.
40.  Oslo Economics 2020, s. 27.
41.  Oslo Economics 2020, s. 31.
42.  Oslo Economics 2020, s.  33.
43.   Oslo Economics 2020, s. 34.
44. Norske kommuner fikk ansvaret for utbygging av bredbånd fra 1.1.2020.
45. Oslo Economics 2020, s. 45.
46. F.eks. var det i 2013 40 IKS og 10 AS som drev renovasjon (næringsavfall), NOU 2016:4 Ny kommunelov, s. 193.
47. Oslo Economics 2020, s. 6.
48. KS FOU/BDO 2020, s. 4.
49. Oslo Economics 2019, s. 6.
50. Statistikk fra Brønnøysundregisteret: Enhetsregisteret og Sektorkode 1502 «omfatter ikke-finansielle selskaper med markedsproduksjon hvor kommuneforvaltningen direkte eller indirekte eier mer enn 50 prosent av innbetalt eierkapital».
51. Verken SSB eller Brønnøysundregistrene har slik statistikk.
52. Skattelovens § 2-2, (1).
53. Oslo Economics 2019, s. 22 og 23.
54. Skattelovens § 2-5, 2. ledd.
55 www.gkrs.no/edokumenter/Notater/Notat_Skatteutgifter_ styrevedtatt_170502.pdf
56. KS FOU/BDO 2020, s. 10. Finland er for øvrig eneste EU-land som har slik utskillingsplikt, jf. Bjørgan i notat til LO 2017, s. 11.
57. Det såkalte markedsaktørprinsippet, jf.Hjelmengrapporten, s. 229 og KS/BDO-rapporten 2018, s. 15.
58. Hjelmengrapporten, s. 229.
59. NOU 2016:4 Ny kommunelov, s. 289.
60. Oslo Economics 2020, s. 58–59.
61. KS FOU/BDO 2020, s. 10.
62. Oslo Economics 2020, s. 25.
63. Se f.eks. Stein Antonsen: Gevinst ved salg av barnehager. Fagbladet Samfunn og økonomi 1&2/2019, s. 102.
64. EØS-avtalens regler om offentlig støtte. Veileder fra FAD, s. 9.
65. Kommunelovens kapittel 24.
66. Fra NOU 2017:15 Revisjonsplikten, s. 25. Fra januar 2018 gjelder revisjonsplikt bare dersom driftsinntektene er høyere enn 6 millioner kroner, balansesummen er høyere enn 23 millioner kroner og gjennomsnittlig antall ansatte er ti eller mer.
67. Oslo Economics 2020, s. 48.
68. Markedsaktørprinsippet, jf. mindretallsinnstillingen i Hjelmengutvalget, se denne artikkelens side 8.
69. Kommunelovens § 19-1 om kommunalt oppgavefellesskap. I gammel kommunelov ble slike interkommunale samarbeid ofte kalt § 27-samarbeid.
70. F.eks. Linn Herning: Velferdsprofittørene, Manifest Forlag 2015 og Fanny Voldnes: Lovlig rik på barnehager? I Kampen om barndommen (Tove Heggen Larsen, red.) Res Publica 2018.
71. Prop. 46 L (2017–2018) Ny kommunelov, s. 232.
72. Christoffer C. Eriksen: Kommuner og egenregi. Fagforbundet 2015, s. 60.
73. Bjørgan i notat til Ideelt Nettverk 2017, side 28.
74. ALT Advokatfirma, rapport 2013, s. 58.
75. Bjørgan: Notat til LO, 29. november 2017, s. 7, note 11.
76. BDO/KS-rapport, s. 32.
77. BDO: Konkurranse på like vilkår – Hvilke samfunnsøkonomiske konsekvenser har dette for kommunesektoren? KS FOU-rapport 4.12.2018, s. 5.

KILDER: